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Estado federal y Confederación de Estados
[Max Sercq]
Invitado
en un reciente debate radiofónico, Charles Pasqua, presidente del RPF, estigmatizó con
una diatriba antieuropea, "vetero-gaullista", el embrollo jurídico sobre el que
reposa la Unión Europea, mezcla confusa de instituciones federales y de disposiciones
confederales. Si bien su proyecto de una "Europa de las Naciones", que comparte
con los señores Chevénement, Le Pen y Mégret, nos es extraño y ajeno, le reconocemos
cuando menos poner el dedo en la llaga de la problemática institucional europea.
Cualquier precisión concerniente a estas dos formas de política común nos da la
ocasión para reflexionar sobre decisiones que nos parecen capitales para el interés
continental.
La idea federal no es nueva en el marco de las ideas políticas; constituye una
alternativa institucional y cultural a la conformación del Estado unitario, central y
omnipotente, nivelador de las diferencias regionales. Y, paradójicamente, con respecto al
Estado jacobino y centralizador que constituye la Francia republicana, nuestro país ha
sido cuna de tres de los cuatro más importantes teóricos del federalismo: Montesquieu y
Rousseau, en el siglo XVIII, y Proudhon, en el XIX. Kant, Frantz, Albertini y el americano
Hamilton, quienes aportaron al federalismo su corpus doctrinal, distinguieron los
conceptos de confederación y asociación federativa. Las experiencias políticas
americana, suiza y, más recientemente, alemana y española, pueden servirnos de terreno
práctico sobre el cual estudiar el federalismo y la confederación, con vistas a superar
la divergencia actual ante la que topa la construcción de un gran espacio europeo. Es
significativo que Louis le Fur, en la conclusión de su tesis Estado federal y
confederación de Estados, escriba que "al margen de la idea de la participación
soberana en el seno Estado federal, es imposible establecer una distinción jurídica
precisa entre el Estado federal y las otras formas de Estado que presentan con él algunas
analogías". Por su parte, Bernand Barthalay considera que "en tanto que la
confederación no es un Estado, sino una suma de Estados que conservan su absoluta
soberanía, y que implica la idea de una unanimidad paralizante ante cualquier decisión,
el federalismo es una organización plural de gobiernos independientes y coordinados entre
ellos, pero que ejercen un poder estrictamente indispensable y residual".
Definiciones aleatorias que aquí vamos a tratar de clarificar abordando correlativamente
aspectos jurídicos y aspectos políticos, para lo cual nos serviremos de la evocación
del federalismo suizo y europeo.
Aspectos jurídicos
En su El
Espíritu de las Leyes, Montesquieu emplea el término "República
federativa": "Convención por la cual diversos cuerpos políticos consienten en
convertirse en ciudadanos de un Estado más grande del que cada uno de ellos
conforma". Rousseau, en El Contrato Social, junto a Kant en su Proyecto
para una Paz Perpetua, presentan el mismo proyecto aunque sin preocuparse de la
diferenciación entre confederación y federación. Aunque nuestros vecinos suizos han
bautizado a su país como "Confederación Helvética", Suiza presenta, sin lugar
a dudas, todas las características de un Estado federal. Así opina el constitucionalista
suizo Jean-François Aubert, quien ha estudiado la distinción entre federación y
confederación, y quien, precisando que sus definiciones no son en absoluto rigurosas,
señala como aspectos esenciales en la oposición entre federación y confederación:
1.— Ante todo, el modelo confederal establece como órgano central una conferencia de
embajadores nombrados por los Estados miembros: miembros de instituciones que garantizan
la independencia de los mismos en el seno de una "entente" reducida a una
asociación puramente contractual. Los órganos federales, por el contrario, están
dotados de una libertad esencial que se superpone a aquella de los Estados miembros y, en
consecuencia, disponen de más poder.
2.— En el mismo sentido, la confederación reduce sus prerrogativas esenciales a los
problemas de ámbito externo, la defensa y la economía, mientras que la federación
extiende sus competencias interviniendo en el seno de los Estados soberanos miembros, tal
y como sucede en Suiza.
3.— En materia de derecho, la confederación aplica el derecho internacional entre
los Estados miembros, como muestra de su equidistancia. La federación, cuando utiliza un
derecho específico, este no es otro que el derecho constitucional del nuevo Estado
federal (p. ej.: el derecho comunitario en la Unión Europea). Como apunta el profesor
Triepol, la confederación de Estados aplica el derecho internacional, mientras que el
Estado federal se caracteriza por una relación de subordinaciones. En el primer caso rige
la coordinación, mientras que en el Estado federal los federados se someten a un derecho
interno.
4.— La revisión del tratado de unión también difiere. La confederación exige
unanimidad, mientras que a la federación le basta la mayoría, y sus decisiones acaban
imponiéndose a los miembros más reticentes (obsérvese, p. ej., las diversas posiciones
de la diplomacia británica en el seno de la Unión Europea).
5.— Ante la posibilidad de secesión, la confederación otorga plena libertad a sus
miembros frente a cualquier coyuntura y en todo tiempo, mientras que la federación
necesita de negociaciones con vistas a la reforma del acta de fundación.
Aspectos políticos
Según los
estudios de los americanos Duchacek y Elazar, la federación se muestra más resolutiva
que la confederación a la hora de afirmar su voluntad y de crear, de una suma de
naciones, un Estado nuevo y una nueva Nación. Así, el Estado federal está
territorialmente dividido en dos estructuras autónomas de jurisdicción: provincial y
nacional; dos competencias interdependientes de poder: federal y local. A la inversa, el
sistema confederal deja a sus comunidades toda decisión en temas de soberanía e
independencia, con lo que la asociación se resume en temas concretos, limitados y
carentes de una idea supranacional. Es el caso del Benelux, por ejemplo. Históricamente
hablando, es interesante anotar que Suiza y los Estados Unidos, desde una base confederal,
se orientaron rápidamente al federalismo: la primera para solventar los sangrientos
enfrentamientos de 1847 entre católicos y protestantes; los segundos, después de que la
idea inicial de confederación, inscrita en la Declaración de Independencia, se mostrase
como causa de inmovilismo. Y por no referirnos a experiencias lejanas en el tiempo,
recordemos el ejemplo de Yugoslavia, Estado confederal sobre la base revisada de la
constitución de 1974, incapaz de frenar sus desgarros internos con un sistema híbrido de
federalismo y confederación que ha resultado ser dramáticamente inoperante.
Para finalizar diremos que, mientras que para la federación la importancia decisiva
corresponde a las libertades individuales y locales, para la confederación es
imprescindible la preservación de las libertades nacionales. El Estado federal trasciende
a las comunidades nacionales, religiosas, lingüísticas, en una unión que garantiza la
soberanía de las entidades locales y asegura su participación en las decisiones a tomar
por las autoridades federales, en un sistema de gobierno bicameral y colegial. La
confederación garantiza las prerrogativas de los Estados nacionales, unidos
episódicamente sobre la base de un objetivo común, lejos de consideraciones de orden
comunitarista. El Estado nacional, hostil per se al método federativo, prosperará
bajo un tratado confederal.
Dusan Sidjinski, en un artículo titulado "Federalismo federativo", escribe a
propósito del Estado federal: "La Europa federal no debiera soportar las tareas que
corresponden a los diferentes Estados. (...) Los poderes autónomos corresponden a
diversos niveles. Pero a medida que aumentan las competencias de los diferentes ámbitos
competenciales (transporte, energía, empleo, inflación, defensa...), el nivel de
decisión se eleva hasta devenir continental o mundial". Es en el principio de
subsidiariedad donde el federalismo encuentra su fundamento, principio que es refutado en
la confederación, reunión puramente ocasional, condicionada por la buena voluntad de sus
miembros y que, por consiguiente, es efímera y frágil con respecto al Estado federal,
fruto del consenso de las partes, regulador de responsabilidades e interdependencias,
conciliador de unidad y diversidad. La oposición entre Estado federal (en singular) y
confederación de Estados (en plural), adquiere así todo su sentido.
Federalismo suizo y Comunidad europea
El
concepto de federalismo en la Confederación Helvética se propone prioritariamente
salvaguardar la autonomía de los cantones ante el poder central en términos de
financiación, instituciones, cooperación y decisión política. La Unión Europea, a la
inversa, se enfrenta a la dificultad de afirmar un poder autónomo, federal, frente a los
Estados miembros, viejas naciones europeas que ejercen sus atribuciones estatales. La
Unión Europea no asume, así, ninguna responsabilidad de defensa común ni de seguridad,
y sus relaciones exteriores son tributarias de una estructura confederal. El Acta Única
Europea de 1987 declara que el Consejo Europeo tomará decisiones, sin excepción, de modo
confederal, unánime. Hoy día, el procedimiento federal se afirma exceptuando las
decisiones fundamentales, tales como la revisión de tratados, la admisión de nuevos
miembros, la reconversión de instituciones...; mientras tanto, la intervención del voto
adquiere una óptica federal aplicada por el Parlamento Europeo.
La Confederación Helvética reúne en su seno comunidades diversas, en la que los
cantones participan en las decisiones de las autoridades federales en un sistema bicameral
y colegial, donde se manifiestan formas de democracia directa o semidirecta. Es
precisamente con respecto a esta constitución federal de falsa
"confederación", sobre la base que opera la Unión Europea para reforzar las
autonomías y las personalidades locales que encarna la Europa de las regiones, mientras
que paralelamente se fomenta la participación de los ciudadanos y las convergencias de
carácter político y económico.
No vemos, por ello, muy lejano el momento de pasar de una Europa implícitamente
confederal a una Europa explícitamente federal.
[Artículo publicado en la Carta Política de Synergies Européennes, 15, X-1999. Traducción de Santyago Rivas]